Abans decomençar no vull deixar d’agrair a en Ramon Plandiura el seu suport i col·laboració que han fet possible aquest document. I, molt especialment, que hagi compartit amb mi els seus coneixements i passió pel món de l’educació durant aquests més de quinze anys de col·laboració professional.

Aquest article pretén donar resposta a l’encàrrec de la revista Nous Horitzons de realitzar una comparativa de la Llei catalana d’educació, de 10 de juliol de 2009 (LEC) i l’estatal Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE), i destacar aquells aspectes on ambdues lleis poden ser coincidents i aquells on són divergents. L’objectiu és determinar si la LOMCE i la LEC tenen punts coincidents i/o divergents en la seva regulació, i laincidència dels mateixos en el sistema educatiu.

En aquest marc és necessari fer una breu referència a la configuració del dret a l’educació i el model constitucional en vigor. La Constitució Espanyola de 1978 situa l'escola pública com l'eix al voltant del qual es munta el sistema educatiu amb el mandat als poders públics de garantir el dret de tots a l'educació mitjançant la creació de centres docents (art.27.5). La Constitució conté també el reconeixement de la llibertat de les persones físiques i jurídiques de crear centres docents (art. 27.6) i un mandat als poders públics d’ajudar a aquells centres docents que reuneixin els requisits que la llei estableixi (art. 27.9). No obstant això, la garantia del dret a l'educació pivota sobre l'escola pública amb l'exigència de proactivitat dels poders públics per a crear centres. Es tracta d’un disseny que obliga als poders públics a assegurar el dret a l’educació a través dels centres que creï, sens perjudici de l’oferta de centres privats i centres privats finançats amb fons públics.

Dins d’aquest model constitucional ens trobem amb la LOMCE. La LOMCE va entrar en vigor l’1.1.2014, i s’ha de dir que no és una nova llei educativa sinó una llei que introdueix canvis. En aquest cas, les lleis afectades han estat la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació (LOE), i, en menor mesura, la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, del dret a l'educació (LODE), les dues lleis orgàniques de referència de l'ensenyament no universitari. Algunes de les afectacions de la LOMCE posen en entredit l'obligació dels poders públics de garantir el dret de tots a l'educació mitjançant la creació de centres docents i apunten a un model en el qual els poders públics dilueixen la seva presència en el sistema i l'escola pública veu més limitades les possibilitats de créixer i enfortir-se. Si bé totes aquestes mesures contribueixen a la construcció del nou model, n'hi ha unes que tenen una relació més directa amb l'obligació dels poders públics de garantir el dret de tots a l'educació mitjançant la creació de centres públics. Podem concretar dues mesures que contribueixen al disseny d’aquest nou model. L’anterior redacció de l’art.109.3 de la LOE recollia aquest mandat constitucional en establir les Administracions Públiques garantiran l’existència de places públiques suficients. Amb les modificacions introduïdes per la LOMCE s’ha suprimit la referència a places públiques[1].
I, s’afegeix el nou art. 116.8 de la LOE, que disposa que les Administracions educatives podran convocar concursos públics per a la construcció i gestió de centres concertats sobre sòl públic dotacional, sòl fins ara reservat a lacreació i construcció de centres públics.

Quan parlem de les lleis educatives des d’un punt de vista de l’Estat espanyol i de Catalunya dins del marc jurídic actual, hem de diferenciar bé dos nivells: per una banda, un nivell d’ordenació del sistema educatiu, que és competència estatal al marge del seu desplegament, i, per altra banda, tenim l’organització dels sistema educatiu (en el qual intervenen l’Estat i la Generalitat).

I, en aquest context normatiu, a Catalunya tenim la Llei catalana d’educació (LEC) que es va aprovar al 10 de juliol 2009, és a dir, quatre anys abans de la LOMCE. La llei estatal que la LEC va tenir com a referència va ser la LOE. La LOE va ser una llei que es va aprovar al Congrés espanyol amb la suma dels vots dels Diputats del PSOE, ERC, ICV-IU i amb l’abstenció de CIU. En allò que ens interessa per aquest article, destaquem dos elements de la LOE, que tenia una mínima sensibilitat pel marc autonòmic i una mínima sensibilitat progressista. Els redactors de la LEC van optar per una llei d’educació catalana ampla, comprensiva del conjunt d’aspectes que conformen el sistema educatiu, el que incloïa matèries que eren competències de la Generalitat, però també altres matèries que, per a l’Estat, tenien el caràcter de bàsiques o que l’Estat havia regulat com a matèries de caràcter orgànic. Tanmateix, des de l’aprovació de la LEC a l’any 2009 han tingut lloc dos esdeveniments que cal tenir en compte: el primer, la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny, sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, que reforça les competències exclusives de l’Estat i la competència de l’Estat per decidir-ne l’abast; i, el segon, la LOMCE, que modifica una sèrie d’articles de les lleis orgàniques vigents quan s’aprovà la LEC a 2009.

Per tant, la LEC va estar condicionada per la LOE amb la que tenia afinitats però també amb la que se sentia incòmoda i apuntava algunes línies que la LOE no avalava suficientment. I ara, amb les modificacions introduïdes per la LOMCE, moltes d’aquestes línies de la llei catalana resulten confirmades. D’altres modificacions de la reforma són totalment contràries a la LEC, principalment en quant a la regulació de la llengua pròpia i respecte a l’exercici de les competències.

En quant a la definició del nou model del sistema educatiu en relació al mandat constitucional, val a dir que la LEC no conté preceptes que advoquin per la proactivitat de les Administracions educatives per a garantir places escolars públiques suficients, i quan trasllada l'art. 27.5 de la Constitució al seu redactat, el rellegeix i omet tota referència a l'obligació dels poders públics de crear centres (art. 4.2).

Després de la nostra anàlisi comparativa de les dues lleis educatives, l’estatal i la catalana, es posa de manifest com les dues lleis defensen un sistema educatiu molt semblant –evidentment al marge del tema de la llengua, model d’immersió lingüística, i l’àmbit competencial–. Aquest model coincident d’ambdues normes soscava el model constitucional que situa l’escola pública com a l'eix al voltant del qual es munta el sistema educatiu.

Entre les coincidències d’ambdues lleis educatives, ressaltem que la mutació de l’autonomia de centres per l’autonomia d’uns directors de centre cada vegada més autònoms dels centres no és una aposta només de la LOMCE; el blindatge dels concerts a les escoles d’elit que segreguen per sexe ja es recollia a la LEC; les mesures encaminades a què l’escola pública deixi de ser l´eix vertebrador del sistema també varen prendre cos, abans que en la LOMCE, en el marc normatiu català (a l’art. 8 de la LEC art.8 i a l’art.21 de l’ EAC).

A continuació, comentem algunes de les convergències de la LEC i la LOMCE, al marge de la ja indicada manca de regulació de la proactivitat de les Administracions educatives per a garantir places escolars públiques suficients de les dues lleis educatives

En quant a la Participaciói els Consells escolars

En parlar de la intervenció de la comunitat educativa és necessari recordar la redacció de l’art. 27.7 CE: Els professors, els pares i, en el seu cas, els alumnes intervindran en el control i gestió de tots els centres sostinguts amb fons públics, en els termes que la llei estableixi. El mandat constitucional conté un paper actiu de la comunitat escolar a intervenir en el control i gestió dels centres i no pas un paper a ser informada o consultada. Aquest mandat constitucional es concreta en la figura dels consells escolars. No obstant els canvis introduïts per la LOMCE en les atribucions dels consells escolars dels centres públics i concertats, que modifiquen l’art.127 LOE i l’art.57 LODE dibuixen més aviat un buidatge del mandat constitucional

La LOMCE menysprea la participació de la comunitat educativa. Al seu art. 42 fa desaparèixer l’obligació de programar l’oferta en col·laboració amb les corporacions locals i amb els agents socials. I, en quant als consells escolars:

Redistribueix el poder dels centres públics i privats concertats. En els centres públics les competències decisòries dels consells escolars passen a ser assumides per les direccions, que resulten reforçades. En els centres concertats els consells escolars també perden les menors competències decisòries que tenien –no totes, es retenen algunes com les econòmiques, per exemple l’aprovació del pressupost pel que fa a fons públics i autoritzats, i l’aportació de les famílies per activitats extraescolars i serveis– que no passen als directors, sinó als titulars. Els directors també s’afebleixen en favor dels titulars.

Suprimeix directament la competència dels consells escolars per aprovar el projecte educatiu, la programació anual i les normes d’organització i funcionament que passen a ser assumides pels directors. Fa desaparèixer el representant del municipi en els consells escolars dels centres privats concertats que la LOE havia introduït.

Respecte aquest buidatge de competències dels Consells escolars val destacar que alguns Governs de diferents Comunitats autònomes l’han impugnat davant el Tribunal Constitucional, entre aquests no es troba el Govern de la Generalitat.

La LEC respecta el model participatiu, del nostre ordenament, que té l’aval constitucional i la referència de la legislació bàsica i orgànica estatal. Ens trobem que introdueix en el seu redactat un concepte de participació en sentit ampli molt avançat creant, entre d’altres, les zones educatives, però en realitat no es preveu un sistema
de participació, ni les ha desenvolupades. Els Consells escolars, la LEC, de redacció anterior a la LOMCE, respecta la figura i les competències dels consells escolars però no els reforça i, en canvi, sí fa més gran la figura del director i més intenses les seves capacitats d’actuació. Es manté els Consells Escolars Municipals però els treu la capacitat de participació en la programació. Sembla ser que l’opció de l’ordenament jurídic català és per la gestió i no per la participació. Així el fet que hagi substantivat un decret de direccions i no un de consells escolars en són un exemple.

Ambdues lleis enforteixen el paper dels Directors en detriment del Consells Escolars.

En quant als concerts educatius i la segregació per sexes (l’anomenada organització d’ensenyaments diferenciats per sexes)

El dret a la no discriminació que proclama l’article 14 de la Constitució es recollia en l’antiga redacció de la LOE quan regulava l’admissió d’alumnes, “en cap cas hi haurà discriminació per raó de naixement, raça, sexe, religió, opinió o qualsevol altra condició o circumstància personal o social”. A l’empara d’aquest article el Tribunal Suprem ha anat dictant diverses sentències que avalaven les decisions de diverses comunitats autònomes que denegaven el concert a les escoles que segreguin per sexe. Davant aquesta situació, la LOMCE pretén posar fi aquestes iniciatives autonòmiques i, si bé manté la redacció que diu que en l’admissió d’alumnes no hi haurà cap mena de discriminació, afegeix tot seguit que no constitueix discriminació l’admissió d’alumnes o l’organització dels ensenyaments diferenciats per sexes. Aquesta modificació introduïda per la LOMCE no té gran repercussió a la llei catalana, doncs aquesta, al seu art.43.
1.d) ja va introduir un aval a la segregació per sexe, al incorporar el principi de coeducació per mitjà de l’escolarització a una atenció “preferent” i no obligatòria. Així, ara la LEC té un aval en la normativa bàsica que abans no tenia.

Però tal i com s’ha dit al començament, la LOMCE i la LEC també tenen grans divergències. Així, des de l’òptica catalana, les pertorbacions més grans de la LOMCE provenen: per un cantó, de la recentralització de competències per part de l’Estat, especialment paleses en el control de les avaluacions que atempten contra totes les autonomies; i, per altre, de l’atac directe al model d’immersió lingüística.

Tota la LOMCE traspua la voluntat de buidar de competències les Comunitats Autònomes. La voluntat de nacionalitzar l’ensenyament –espanyolitzar els alumnes, en paraules del Ministre Wert– es manifesta en la Llei de diferents maneres, entre elles, aquestes tres:

La primera: reforçar la llengua espanyola, com instrument bàsic de la unitat d’Espanya en detriment de les llengües pròpies, bàsicament realçant l’assignatura de castellà i situant en segon pla el català; posant en entredit el model d’immersió lingüística fins
l’extrem d’obligar a l’Administració a pagar l’escolarització en centres privats als alumnes als que no asseguri la seva llengua vehicular a l’escola pública.

La segona: la recentralització mitjançant el control des de l’Estat dels currículums dels ensenyaments, sobretot a través de la determinació dels seus continguts i del control de les avaluacions, amb la idea de que qui avalua també diu que s’ha d’ensenyar.

La tercera: residenciar en l’Estat totes les competències possibles, tinguin encaix constitucional o no en tinguin:

La LOMCE fa un desplegament de l’article 149.1.30 de la Constitució que deixa a les Comunitats Autònomes, aquí a la Generalitat, sense competències normatives de prou entitat per a poder adoptar les seves pròpies alternatives polítiques en funció de les seves circumstàncies específiques, que es la reserva que fa la jurisprudència de Tribunal Constitucional. Prova d’aquesta actuació és a la disposició final quarta de la LOMCE que, amb caràcter general, fa recaure en el Govern de l’Estat tot el desplegament de la Llei. Això trenca amb la legislació educativa orgànica precedent, tant la promoguda per governs socialistes com per governs populars, que venia deixant clar que el desplegament de la Llei, amb caràcter general, corresponia a les Comunitats Autònomes excepte en aquells aspectes concrets que la mateixa Llei deia que corresponien al Govern de l’Estat. La LOMCE, des del punt de vista anàlisi competencial, més que una norma bàsica, és una norma que s’extralimita i que procedeix a una centralització general del sistema i que soscava l’autonomia educativa de les Comunitats Autònomes amb voluntat d’exercir-la[2].

La LOMCE procedeix a un desplegament de l’article 149.1.30 de la Constitució que va més enllà del que és una norma bàsica i que lamina profundament i que ocasiona inseguretat jurídica a la capacitat d’actuar de les Comunitats Autònomes.

Fins aquí s’han destacat algunes de les convergències i divergències d’ambdues normes que situen a la comunitat educativa davant un panorama jurídic de gran inseguretat i la sotmet a voluntats polítiques que semblen haver oblidat el mandat constitucional en relació el dret a l’educació. Val a dir que les línies d’aquest article són una aproximació només d’alguns dels aspectes que s’han considerat més significatius per destacar en un document d’aquestes dimensions d’espai, i per tant no són una llista tancada.

En conclusió, davant aquest context normatiu i polític, potser convé recordar algunes qüestions que sembla que els legisladors no tenen present quan es posen a regular el dret a l’educació.

El dret a l’educació es reconeix a l’article 27 de la Constitució, i es reconeix a més l’obligatorietat i gratuïtat de l’ensenyament bàsic. L’educació és un dret fonamental i les funcions que, per mandat constitucional, tenen els poders públics són assegurar els drets i llibertats educatius així com programar i planificar l’oferta educativa en atenció a
principis d’equilibri territorial, equitat, cohesió social i respecte a la diversitat.

El dret a l’educació, com altres drets, pot escurçar-se en el temps, pot aprimar-se en les prestacions, o pot veure perillar la seva pervivència com a dret universal. En alguns moments de la tramitació de la LOMCE es parlava de beneficiaris de l’educació a l’hora de definir el sistema educatiu espanyol, un concepte estrany al sector que produïa inquietud si es té en compte que, en l’àmbit de la salut, la condició o no de beneficiari ha començat ja a deixar ciutadans i ciutadanes fora del sistema. La redacció final de l’article 2bis.1 no parla de beneficiaris de l’educació però el concepte hi és present. La LOMCE no parla tampoc d’escurçar la durada dels ensenyaments obligatoris i gratuïts
però, a l’educació secundària obligatòria, obre vies per itineraris de segon nivell i menys segurs. Haurem d’estar molt atents en els propers temps per veure si les fronteres que han de garantir el dret a l’educació com a dret fonamental no es dilueixen o s’acaben
traspassant.

Potser, també convé fer incidència en l’enfortiment de l’escola pública, com a garantia dels drets de l’educació, i recordar que aquí, com en els països de l’entorn, la universalització i garantia del dret a l’educació ha vingut sobretot de la mà de l’ensenyament públic.

I, convindria preguntar-nos si uns poders públics amb menys cos, amb menys assumpció de responsabilitats, i una escola pública redimensionada, amb menys cobertura i per a menys, no acabarà repercutint sobre
un model que semblava haver afermat la pota educativa de l’estat del benestar.

Barcelona, a 30 de maig de 2015.

[1] També s’ha de dir que, a Catalunya, l’Estatut d’Autonomia va acabar també esquivant en la seva redacció final el mandat constitucional i, si bé en la redacció de la ponència de 8 de juliol de 2005, l’antic art.21.1, en consonància amb l’art.27.5 de la Constitució, deia que Totes les persones tenen dret a un ensenyament públic de qualitat, a la redacció final es diu només que totes les persones tenen dret a una educació de qualitat, es suprimeix el caràcter de “públic”.

[2] Hi ha dos aspectes de la Llei especialment rellevants. El primer és el control del MECD sobre les TIC’s que conté el nou article 111bis de la LOE i que acompanya en la DA 42ª amb la potenciació d’un Centre cridat a impartir ensenyament a distància en tot el territori de l’Estat. El segon aspecte és el control del perfil de nous directors dels centres públics als que s’exigirà un curs de formació les característiques del qual decidirà elGovern de l’Estat (nou article 134.1 c de la LOE).